Korvauspäätöksessään vakuutusyhtiö on todennut mm., että Suomen oikeusjärjestyksen lähtökohtana on yksityisen henkilön toimintavapaus ja sille perustuslaissa annettu suoja. Julkisen vallan käyttämisellä tarkoitetaan vapautta tai muita perusoikeuksia rajoittavia toimenpiteitä tai näihin asioihin vaikuttavia päätöksiä. Julkisen vallan käyttämisellä voidaan tehdä yksilön asemaan (terveyteen, vapauteen, omaisuuteen) vaikuttavia ratkaisuja jopa tämän suostumuksesta riippumatta. Julkisen vallan käyttämisestä aiheutuvasta vahingosta on kysymys lähinnä silloin, kun vahingon aiheuttaa teko, toimenpide tai päätös, johon julkisyhteisöllä on oikeus ainoastaan niiden säännösten nojalla, joilla yksityisen vapautta ja muita perusoikeuksia on rajoitettu. (Routamo – Ståhlberg – Karhu, Suomen vahingonkorvausoikeus, s. 225.)

 

Holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta vastaa edunvalvontapalveluiden tuottamisesta alueellaan. Saman lain 3 §:n mukaan jos maistraatti ja kunta ovat sopineet, että kunta ei tuota edunvalvontapalveluja tai että kunta tuottaa tarvittavista palveluista vain osan, maistraatin on huolehdittava siitä, että muu tehtävään sopiva, julkinen tai yksityinen yhteisö tuottaa palvelut.

 

Julkisen vallan käyttönä voidaan pitää sitä, kun julkisyhteisö laiminlyö lakisääteisten tehtäviensä kuten esimerkiksi kunnan päivähoidon tai sairaanhoidon järjestämisen (esimerkiksi KKO 2001:93). Näin ollen, mikäli kunta olisi laiminlyönyt lakiin perustuvan velvollisuutensa järjestää edunvalvontapalvelut ja tästä olisi aiheutunut jollekulle taloudellinen vahinko, olisi kysymys julkista valtaa käyttämällä aiheutetusta vahingosta. Sen sijaan yksittäisen edunvalvojan yksittäiset päätökset edunvalvontatehtävän hoitamisessa eivät sisällä julkisen vallan käyttöä, olipa edunvalvoja kunnan viranhaltija tai yksityinen palvelujen tarjoaja. Kunnalla ei ole monopoliasemaa edunvalvontatehtävän hoitamisessa. Holhoustoimesta annetun lain mukaan edunvalvojaksi voidaan määrätä tehtävään sopiva henkilö, joka antaa tähän suostumuksensa. Koska edunvalvoja ei ollut edunvalvontatehtävää hoitaessaan käyttänyt julkista valtaa, ei kaupungin edunvalvojan menettelystä aiheutunutta vahinkoa valvottavalle voitu korvata julkisyhteisön vastuuvakuutuksen perusteella.

 

Kaupunki ja sen sosiaali- ja terveyslautakunta katsoivat, että edunvalvojan suorittamat hallintotoimet olivat julkisen vallan käyttämistä. Julkisen vallan käsite oli lainsäädännössä ja oikeuskirjallisuudessa jäänyt tarkkaa määrittelyä vaille. Julkisen vallan käyttämisenä voitiin pitää kaikkea sitä toimintaa, johon sovellettiin hallintolakia. Lain soveltamisen ulkopuolelle jäävät lainkäyttö, esitutkinta, poliisitutkinta ja ulosotto. Hallintolain valmistelua johtaneen työryhmän puheenjohtajan kirjan mukaan, hallintolakia sovelletaan tiettyihin konkreettisiin toimiin, kuten esimerkiksi hankinnoista päättämiseen. Yhtä lailla lakia sovelletaan tilanteessa, jossa hankinta jätettäisiin suorittamatta, vaikka hankintayksikön olisi tullut tehdä asiassa päätös. Hankinta-asiat kunta voi aivan samalla lailla kuin edunvalvojankin palvelut ulkoistaa ja tällöin sovelletaan hallintolakia. Vakuutusyhtiö katsoo, että koska edunvalvoja ei ole kuntayhteisössä pakollinen virka, vaan kunta voi palvelut myös ostaa, ei kyse ole julkisen vallan käyttämisestä. Kaupunki pyytää kunnioittaen, että Vakuutuslautakunta ottaisi kannan, että esimerkkitapauksessa kunnan virkasuhteessa olevan edunvalvojan työ on julkisen vallan käyttämistä ja tämä velvoittaisi vakuutusyhtiön korvaamaan aiheutetun vahingon.

 

Julkisen vallan käytön käsitettä ei ole tarkoin lainsäädännössä määritelty. Julkisen vallan käyttämisellä tarkoitetaan yleisesti niitä julkisyhteisön julkisia toimia, joihin sillä on oikeus ja velvollisuus ainoastaan lain säännösten nojalla ja joiden sisältönä on tehdä yksilön terveyteen, vapauteen ja omaisuuteen vaikuttavia ratkaisuja tämän suostumuksesta riippumatta. Julkisen vallan käytön määrittelyä ei voida suorittaa työnantajien luokittelun avulla siten, että osoittamalla työnantaja julkisyhteisöksi, sen toiminta voitaisiin osoittaa julkisen vallan käyttämiseksi. Vahingonkorvauslaissa on nimenomaan otettu huomioon se, että julkisyhteisöjen piiriin kuuluva työnantaja voi suorituttaa työntekijällään myös tehtäviä, jotka eivät ole julkisen vallan käyttämistä.

 

Vahingonkorvauslain esitöissä luetellaan laajasti toimintamuotoja esimerkkeinä julkisen vallan käyttämisestä. On ilmeistä, että läheskään kaikki vahingot, joita lueteltujen toimintamuotojen yhteydessä syntyy, eivät johdu julkisen vallan käytöstä. Julkisen vallan käyttämisestä aiheutuvasta vahingosta on kysymys lähinnä silloin, kun vahingon aiheuttaa teko, toimenpide tai päätös, johon julkisyhteisöllä on oikeus ainoastaan niiden säännösten nojalla, joilla yksityisen perusoikeuksia on rajoitettu. Lisäksi julkisen vallan käyttämisen piiriin voidaan katsoa tulevan sellaisia toimintamuotoja, joihin julkisen vallan käyttäjällä on monopoliasema. Kun yksityisen kansalaisen toimintamahdollisuudet riippuvat tämän monopoliaseman käytöstä, voi vahinkoa aiheutua julkisen vallan käytössä tapahtuvasta virheestä tai laiminlyönnistä.

 

Edunvalvojaksi voidaan holhoustoimesta annetun lain mukaan määrätä yksityinen, tehtävään sopiva ja suostuva henkilö, jolla on riittävä taito ja kokemus. Edunvalvontatehtävä ei siten välttämättä ole lainkaan sidottu kunnan järjestämiin palveluihin. Pelkästään sen perusteella, että kunta on velvollinen järjestämään edunvalvontapalvelun, ei voida katsoa, että kyseisen palvelun suorittaminenkin olisi julkisen vallan käyttöä. Julkisen vallan käyttöä on tuon palvelun järjestäminen ja julkisen vallan käytöstä aiheutuneeksi vahingoksi on katsottava palvelun järjestämisessä mahdollisesti ilmenevien puutteiden seurauksena aiheutunut vahinko ja vahinko, joka aiheutuu sen seurauksena, että palvelua ei ole järjestetty lain edellyttämällä tavalla. Sen sijaan yksittäisen edunvalvojan suorittamat yksittäiset toimet eivät vakuutusyhtiön näkemyksen mukaan sisällä julkisen vallan käyttöä. Kyseistä vahinkoa ei täten ole aiheutettu julkista valtaa käytettäessä. Vahinko ei täten kuulu julkisyhteisön vastuuvakuutuksen korvauspiiriin.

 

 

 

Julkisyhteisön vastuuvakuutuksen ehtojen kohdan 3.1 mukaan vakuutuksesta korvataan vakuutetussa toiminnassa vakuutuksen voimassaoloalueella toiselle aiheutettu henkilö- ja esinevahinko, joka todetaan vakuutuskauden aikana ja josta vakuutuksenottaja on voimassa olevan oikeuden mukaan korvausvastuussa. Vakuutusehtojen kohdan 3.2.1 mukaan kohdassa 3.1 tarkoitettuna vahinkona ei korvata tuote- eikä varallisuusvastuuvahinkoa. Ne korvataan ehtokohtien 4 ja 5 mukaan.

 

Vakuutusehtojen kohdan 5.1 mukaan vakuutuksesta korvataan julkista valtaa käytettäessä virheellä tai laiminlyönnillä toiselle aiheutettu sellainen taloudellinen vahinko, joka ei ole yhteydessä henkilö- tai esinevahinkoon (varallisuusvahinko) ja joka todetaan vakuutuskauden aikana ja josta vakuutuksenottaja on voimassa olevan oikeuden mukaan korvausvastuussa.

 

 

Kunnan palkkaama julkinen edunvalvoja ei ole huomannut hakea valvottavalle asumistukea valvottavan siirtyessä laitoshoidosta palveluasuntoon. Tästä on aiheutunut asumistukien menetys 1,5 vuoden aikana.

 

Julkinen edunvalvoja voi toimia kuntaan virka- tai työsuhteessa tai edunvalvojana voi toimia julkinen tai yksityinen palveluntuottaja, jolta kunta on hankkinut saman palvelun. Kunnan on lain mukaan järjestettävä julkisen edunvalvojan toiminta ja jos kunta ei sitä tee, on kunta laiminlyönyt velvollisuutensa. Kunnalla on valta tällä tavalla määrittää yksilön asemaan vaikuttavia ratkaisuja. Sen sijaan yksittäinen julkinen edunvalvoja hoitaa valvottavan henkilön yksityisiä asioita eikä käytä tässä tehtävässään julkista valtaa. Kyse on valvottavan asioiden hoidosta. Tämän vuoksi laiminlyönti näissä toimissa ei ole tapahtunut julkista valtaa käytettäessä eikä korvausta tule maksaa julkisyhteisön vastuuvakuutuksesta. Vakuutusyhtiön päätöstä on täten pidettävä asianmukaisena.

 

Tämän lausunnon antamiseen osallistuivat yksimielisesti puheenjohtaja Haarmann, jäsenet Aminoff, Kallioinen, Nyyssölä ja Sjögren sekä varajäsen Paloranta. Sihteerinä toimi Snellman.

 

VAKUUTUSLAUTAKUNTA