Tapahtumatiedot
Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen (Mela) 9.-10.5.2019 tekemässä maatalousyrittäjien lomituspalvelujen tarkastuksessa oli havaittu, että palvelujen paikallisesta järjestämisestä vastanneen X:n kaupungin lomituspalveluyksikkö oli vuosina 2016 ja 2017 myöntänyt kolmelle maatalousyrittäjälle työkyvyttömyyteen perustunutta sijaisapua virheellisin perustein. Kaupunkia kuultuaan Mela ilmoitti 22.10.2020 päivätyllä kirjeellä perivänsä maatalousyrittäjien lomituspalvelulain 40 a §:n nojalla takaisin 80 prosenttia kaupungin perusteetta valtion varoista saamasta lomituskustannusten korvauksesta. Takaisin perittävä määrä oli 35 551,76 euroa. Perittävää määrää oli kohtuullistettu, koska työkyvyttömyysperusteista sijaisapua koskenut lomituspalvelulain 7 §:n säännös oli osoittautunut vaikeasti sovellettavaksi, ja jälkeenpäin oli voitu todeta, että sijaisavun saajilla oli ollut lain mukainen sijaisapuperuste eli kuntoutustuki.
X:n kaupunki vaati 17.11.2020 päivätyllä kirjeellä lomituspalvelujen myöntämisestä ja lomitustoiminnan lainmukaisuudesta vastannutta lomatoimenjohtaja P.E:tä korvaamaan kaupungille siltä takaisin perityn valtion korvausosuuden. Korvausta vahingosta haettiin 26.11.2020 myös kaupungin ottamasta julkisyhteisön hallinnon vastuuvakuutuksesta. P.E:n 9.12.2020 antaman selvityksen mukaan sijaispalvelupäätökset olivat liittyneet 1.1.2016 voimaan tulleisiin lomituspalvelulain muutoksiin. Lain soveltamisohjeet olivat viivästyneet. Palvelujen myöntämisedellytyksenä olleiden työkyvyttömyyspäiväraha- ja kuntoutustukipäätösten pitkän käsittelyajan vuoksi P.E oli tehnyt sijaispalveluista ehdollisia päätöksiä. Mela oli katsonut ratkaisut virheellisiksi kolmessa tapauksessa.
Vakuutusyhtiö kieltäytyi päätöksellään 17.12.2020 maksamasta kaupungin vaatimaa korvausta, koska kaupunki ei ollut näyttänyt kärsineensä asiassa vahinkoa. Vakuutusyhtiön mielestä kaupungin vaatimusta oli pidettävä ennenaikaisena, koska lomituspalvelulain 29 §:n 1 momentin mukaan palvelun saajan oli korvattava paikallisyksikölle perusteettomasti myönnetystä avusta aiheutuneet kustannukset. Päätös takaisinperinnästä oli tehtävä viiden vuoden kuluessa perusteettoman lomituspalvelun antamisesta. Koska kaupungin palautusvelvollisuus vastasi palvelun saajien korvausvelvollisuutta kaupungille ja takaisinperintä palvelun saajia kohtaan voitiin yhä toteuttaa, kaupunki ei ollut näyttänyt kärsineensä asiassa vahinkoa. Vasta, jos takaisinperintä ei onnistuisi esimerkiksi palvelun saajien maksukyvyttömyyden vuoksi, kaupungille aiheutuisi vahinkoa. Voimassa olevan oikeuden mukaan kaupunki oli myös velvollinen rajoittamaan sille aiheutuvaa vahinkoa, joten takaisinperintätoimiin oli tullut ryhtyä.
Kaupunki vaati vakuutusyhtiöltä asian uutta käsittelyä vedoten siihen, että hallinto-oikeus oli vastaavan tyyppisessä asiassa 23.8.2019 antamallaan päätöksellä kumonnut Melan oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen sijaisavun takaisinperinnästä hallintolain 6 §:n mukaisen hyvän hallinnon ja luottamuksensuojaperiaatteen vastaisena valittajan toimittua vilpittömässä mielessä. Vakuutusyhtiö ei muuttanut ratkaisuaan päätöksessään 11.1.2022. Yhtiön mielestä mainittu hallinto-oikeuden ratkaisu ei koskenut vastaavaa tilannetta kuin kaupungin korvausvaatimuksen perusteena oli.
Asiakkaan valitus
Kaupunki on pyytänyt asiassa lautakunnan ratkaisusuositusta ja vaatinut, että vakuutusyhtiön tuli korvata vastuuvakuutuksesta kaupungilta takaisin peritty valtion korvausosuus 35 551,76 euroa. Kaupunki on toistanut vakuutusyhtiölle esittämänsä perusteet korvauksen maksamiselle ja lausunut, että mikäli kaupunki perisi saatavia maatalousyrittäjiltä, yrittäjät mitä todennäköisemmin hakisivat päätösten oikaisua Melalta ja valituksella hallinto-oikeudelta, joka mitä todennäköisemmin aiemman linjauksen mukaisesti kumoaisi takaisinperinnän.
Ottaen huomioon lomituspalvelulain 29 §:n 3 momentti, hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevä hyvän hallinnon ja luottamuksensuojaperiaate ja tapahtumat kokonaisuudessaan vakuutusyhtiö ei voinut edellyttää korvausten perimistä maatalousyrittäjiltä mahdollisine hallinto-oikeuskäsittelyineen. Lomatoimenjohtaja oli menetellyt selkeästi säännösten vastaisesti, ja vahinko tuli korvata hallinnon vastuuvakuutuksesta. Lomatoimenjohtaja oli myöntänyt lomituspalveluja perusteettomasti kolmen maatalousyrittäjän osalta. Vakuutusyhtiön perustelu vaatimuksen ennenaikaisuudesta oli kestämätön eikä korvausten takaisinperintää voitu vaatia ottaen huomioon päätösten tekemisestä kulunut aika ja se, etteivät maatalousyrittäjät olleet suostuneet hallintolain mukaiseen päätösten itseoikaisuun.
Vakuutusyhtiön vastine
Vakuutusyhtiö on toistanut korvauspäätöksissään lausumansa ja vedonnut maatalousyrittäjien lomituspalvelulain 29 ja 40 a §:ään. Lopullinen vahinko asiassa olisi se, mikä jäisi kaupungin vastuulle kaikkien oikeudellisten perintätoimenpiteiden jälkeen. Kaupunki ei ollut toistaiseksi osoittanut asiassa aiheutuneen vahinkoa, kun se ei ollut omilla toimillaan ensin pyrkinyt minimoimaan lomatoimenjohtajan mahdollisesti aiheuttamaa vahinkoa, eikä lomatoimenjohtajaa voitu pitää asiassa korvausvelvollisena. Korvausvastuun puuttuessa vaatimusta ei voitu korvata myöskään kaupungin julkisyhteisön hallinnon vastuuvakuutuksesta.
Kaupungin mainitsema hallinto-oikeuden 23.8.2019 antaman päätöksen tapaus ei ollut vastaava kuin nyt käsiteltävä tilanne. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan valittaja oli ennalta pyrkinyt useita kertoja selvittämään lomituspalveluilta oikeuttaan sijaisapuun. Valittaja oli muun muassa selvittänyt oikeuttaan paikallisyksiköltä ja paikallisyksikkö oli ollut yhteydessä Melan asiantuntijoihin. Sekä paikallisyksikkö että Melan asiantuntijat olivat pitäneet valittajaa oikeutettuna sijaisapuun. Oikeus oli katsonut, että valittaja oli toiminut vilpittömässä mielessä ja selvittänyt useita kertoja oikeuttaan niiltä tahoilta, joilla oli ollut paras tietämys uuden lain tultua voimaan. Takaisinperintä ei ollut aiheutunut valittajan toiminnasta, se oli ollut valittajalle yllättävä ja ennalta-arvaamaton seuraus, eikä takaisinperittävää määrää voitu pitää vähäisenä. Hallinto-oikeus oli todennut, että lomituspalvelulain 29 §:n 4 momentti huomioon ottaen paikallisyksikölle maksettavaa korvausta ei voitu kohtuullistaa tai poistaa lomituspalvelulain säännösten nojalla. Kun otettiin huomioon asiassa ilmi käyneet hyvin poikkeukselliset olosuhteet, oikeus katsoi, että asia tuli ratkaista hyvän hallinnon ja luottamuksensuojan periaatteita noudattaen.
Nyt käsiteltävässä tapauksessa lomitusapua saaneet eivät olleet Melan mukaan tehneet vastaavaa etukäteisselvitystä. Lisäksi maatalousyrittäjien hakemuksissa oli ollut viivettä. Lomitusapua saaneiden kohdalla hyvin poikkeukselliset olosuhteet eivät täyttyneet eikä paikallisyksikön takaisinperintöjen voitaisi näin ollen katsoa olevan hallintolain 6 §:stä ilmenevän hyvän hallinnon ja luottamuksensuojaperiaatteen vastaisia.
Välitoimi
Vakuutuslautakunta on varannut vakuutetulle lomatoimenjohtaja P.E:lle tilaisuuden lausua oman kantansa asiasta. P.E. on ilmoittanut lautakunnalle, ettei hänellä ole asiassa lausuttavaa.
Ratkaisusuositus
Kysymyksenasettelu
Asiassa on kyse siitä, onko vakuutusyhtiö velvollinen korvaamaan vakuutuksenottajana olevalle kaupungille myöntämästään julkisyhteisön hallinnon vastuuvakuutuksesta summan, jonka kaupunki on joutunut palauttamaan valtiolle sen johdosta, että maatalousyrittäjien lomituspalvelujen paikallisyksikön toiminnasta vastanneen kaupungin lomatoimenjohtajan oli todettu myöntäneen kolmelle maatalousyrittäjälle virheellisesti sijaispalvelua.
Sovellettavat lainkohdat ja vakuutusehdot
Kysymyksessä olevaan julkisyhteisön hallinnon vastuuvakuutukseen sovellettavien 1.1.2020 alkaen voimassa olleiden vakuutusehtojen kohdan 3.1 mukaan vakuutuksesta korvataan teolla tai laiminlyönnillä välittömästi vakuutuksenottajalle tai muulle taholle aiheutettu sellainen taloudellinen vahinko,
- joka ei ole yhteydessä henkilö- tai esinevahinkoon (varallisuusvahinko),
- jonka vakuutettu on aiheuttanut toimiessaan virassaan tai toimessaan,
- josta vakuutettu on voimassa olevan oikeuden mukaan korvausvastuussa ja
- joka on todettu vakuutuskauden aikana.
Vakuutusehtojen kohdan 5.1 mukaan vakuutuksesta korvataan se vahingonkorvaus, jonka vakuutettu on velvollinen maksamaan. Vahingonkorvauksen määrä lasketaan vahingonkorvausta koskevien säännösten ja oikeuskäytännön mukaisesti.
Maatalousyrittäjien lomituspalvelulaki 29 §
Jos vuosilomaa, sijaisapua tai 16b §:n 1 momentissa tarkoitettua maksullista lomittaja-apua on annettu perusteettomasti tai itse järjestetystä lomituksesta on maksettu korvausta perusteettomasti, palvelun saajan on korvattava paikallisyksikölle siitä aiheutuneet kustannukset. Paikallisyksikön järjestämässä lomituksessa paikallisyksikölle aiheutuneena kustannuksena pidetään 33 euroa tunnilta vähennettynä palvelun saajalta palvelusta perityllä maksulla. Varallaolosta aiheutuneena kustannuksena pidetään kuitenkin viittä euroa tunnilta vähennettynä palvelun saajalta palvelusta perityllä maksulla.
Jos 11a §:ssä tarkoitettu ehdollinen päätös raukeaa, palvelun saajan on korvattava päätöksen nojalla annetuista lomituspalveluista paikallisyksikölle aiheutuneet kustannukset 1 momentissa säädetyin perustein.
Takaisinperinnästä voidaan luopua osittain tai kokonaan, jos se katsotaan kohtuulliseksi eikä perusteeton etu ole aiheutunut palvelun saajan taikka hänen edustajansa vilpillisestä menettelystä. Takaisinperinnästä voidaan luopua myös silloin, kun takaisin perittävä määrä on vähäinen.
Takaisinperintä on kuitenkin toteutettava täysimääräisenä 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa taikka jos takaisinperintä johtuu siitä, ettei annettu palvelu tai maksettu korvaus ole täyttänyt niitä maa- ja metsätalousalan valtiontukisääntöjä, joiden perusteella lomitusjärjestelmä on hyväksytty ja jos Euroopan unionin lainsäädäntö tätä edellyttää.
Päätös takaisinperinnästä on tehtävä viiden vuoden kuluessa perusteettoman lomituspalvelun antamisesta tai perusteettoman korvauksen maksamisesta, jollei Euroopan unionin lainsäädännöstä muuta johdu.
Maatalousyrittäjien lomituspalvelulaki 40 a §
Kunnan on palautettava valtion varoista perusteetta saamansa korvaus valtiolle, jos:
1) tilityksen tarkistamisen jälkeen ilmenee, että kirjanpitoon on sisältynyt lomituskustannuksiin kuulumattomia kustannuksia tai että lomituskustannuksista ei ole vähennetty 36 §:ssä tarkoitettuja tuloja;
2) paikallisyksikkö on antanut lomituspalveluja tai maksanut korvausta itse järjestetystä lomituksesta säännösten vastaisesti.
Palautettava määrä on 33 euroa tunnilta vähennettynä palvelun saajalta perityllä maksulla, jos palautusvelvollisuus perustuu siihen, että paikallisyksikkö on antanut vuosilomaa, sijaisapua tai 16b §:n 1 momentissa tarkoitettua maksullista lomittaja-apua säännösten vastaisesti. Jos varallaoloa on annettu säännösten vastaisesti, palautettava määrä on kuitenkin 5 euroa tunnilta.
Hallintolaki 6 §
Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Vahingonkorvauslaki 4 luvun 1 §
Vahingosta, jonka työntekijä työssään virheellään tai laiminlyönnillään aiheuttaa, hän on velvollinen korvaamaan määrän, joka harkitaan kohtuulliseksi ottamalla huomioon vahingon suuruus, teon laatu, vahingon aiheuttajan asema, vahingon kärsineen tarve sekä muut olosuhteet. Jos työntekijän viaksi jää vain lievä tuottamus, ei vahingonkorvausta ole tuomittava. Laki on sama, jos vahingon aiheuttaa 3 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitettu itsenäinen yrittäjä. Jos oppilaitoksen oppilas aiheuttaa opetukseen liittyvässä työssä vahingon, vastaa hän vahingosta tässä pykälässä säädettyjen perusteiden mukaisesti. Sama koskee hoitolaitoksessa hoidettavana olevan hoitoon liittyvässä työssä tai vangin vankityössä aiheuttaman vahingon korvaamista.
Jos vahinko on aiheutettu tahallisesti, on täysi korvaus tuomittava, jollei erityisistä syistä harkita kohtuulliseksi alentaa korvausta.
Työntekijän työssään työnantajalle aiheuttaman vahingon korvaamisesta säädetään erikseen.
Vahingonkorvauslaki 4 luvun 2 § 1 momentti
Virkamies vastaa virassaan virheellään tai laiminlyönnillään aiheuttamastaan vahingosta tämän luvun 1 §:ssä mainittujen perusteiden mukaisesti.
Asian arviointi
Vakuutuksenottajana oleva kaupunki ja vakuutusyhtiö ovat tässä tapauksessa eri mieltä siitä, onko kaupunki osoittanut, että sille olisi aiheutunut valtion varoista maksetun lomituskustannusten korvauksen takaisinperinnästä vahinkoa.
Takaisinperintä on perustunut siihen, että 9.-10.5.2019 tehdyssä tarkastuksessa oli havaittu kaupungin lomituspalveluyksikön myöntäneen kolmelle maatalousyrittäjälle työkyvyttömyyteen perustunutta sijaisapua virheellisin perustein. Kaupungilta takaisin peritty määrä on ollut 35 551,76 euroa. Lomitustoiminnan lainmukaisuudesta oli vastannut lomatoimenjohtaja P.E., jota kaupunki on vaatinut korvaamaan mainitun summan, ja joka on ollut vakuutettuna kaupungin vakuutusyhtiöstä ottamalla julkisyhteisön hallinnon vastuuvakuutuksella.
Vakuutusyhtiön näkemyksen mukaan vahinkoa ei ole osoitettu, koska maatalousyrittäjien lomituspalvelulain 29 §:n 1 momentin mukaan palvelun saaneen maatalousyrittäjän on korvattava paikallisyksikölle perusteettomasti saamastaan sijaisavusta aiheutuneet kustannukset ja tämän palautusvelvollisuuden määrä on vastannut kaupungilta takaisinperittyä määrää. Kaupunki ei ole ryhtynyt toimiin kustannusten perimiseksi sijaispalvelua virheellisin perustein saaneilta.
Kaupunki on vedonnut siihen, että kyseiset maatalousyrittäjät ovat kieltäytyneet lomituspalveluyksikön antamien sijaisapupäätösten oikaisemisesta ja sijaisavun kustannusten vapaaehtoisesta korvaamisesta kaupungille. Kaupunki on vedonnut myös sijaisavun takaisinperintää eräässä toisessa tapauksessa koskeneeseen hallinto-oikeuden päätökseen 23.8.2019, jolla hallinto-oikeus oli kumonnut takaisinperinnän hallintolain 6 §:n mukaisen hyvän hallinnon ja luottamuksensuojaperiaatteen vastaisena.
Vakuutuslautakunta toteaa, että voimassaolevan oikeuden mukaan vahingon tapahduttua tai jo sen uhatessa vahingonkärsijällä on yleinen velvollisuus pyrkiä rajoittamaan ja torjumaan vahinkoa. Näin ollen kaupungin on tullut ryhtyä tarpeellisiin toimiin virheellisesti myönnetyn sijaisavun kustannusten takaisinperimiseksi sitä saaneilta maatalousyrittäjiltä. Lautakunta katsoo, ettei tältä osin riittävänä toimenpiteenä voida pitää vain sen tiedustelemista, suostuisivatko virheellisen sijaisapupäätöksen saaneet yrittäjät kustannusten vapaaehtoiseen korvaamiseen kaupungille. Ratkaisevaksi jää näin ollen se, millaisiksi asiassa on vallitsevan oikeuskäytännön perusteella arvioitava kaupungin mahdollisuudet kustannusten menestykselliseen takaisin perimiseen oikeusteitse.
Lautakunnan käytettävissä olevista asiakirjoista ei ilmene, että kaupunki olisi tässä tapauksessa edes tehnyt päätöstä lomituspalvelulain 29 §:n mukaisesta sijaisapukustannusten takaisinperinnästä. Lain mukaan päätös on tullut tehdä viiden vuoden kuluessa perusteettoman lomituspalvelun antamisesta tai perusteettoman korvauksen maksamisesta. Asiakirjoista ilmenevien tietojen perusteella pääosa puheena olevista sijaispalveluista oli annettu vuoden 2017 aikana, joten lautakunnan asiaa käsitellessä on niin ikään epäselvää, miltä osin kaupunki on mahdollisesti jo menettänyt oikeutensa perintään.
Kaupunki on esittänyt menettelynsä perusteeksi hallinto-oikeuden eräässä toisessa asiassa 23.8.2019 antaman päätöksen. Lautakunta katsoo, että kyseisellä päätöksellä ratkaistun asian olosuhteet ovat kuitenkin poikenneet nyt käsiteltävästä tilanteesta. Hallinto-oikeuden ratkaisemassa asiassa takaisinperintään oli johtanut sijaispalvelun saantiedellytyksiin vaikuttaneen muun lainsäädännön mukaisen ikärajan huomaamatta jääminen. Päätöksen mukaan luottamuksensuojan arviointi perustui viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan ja oikeus on perustellut päätöstään asiassa ilmi käyneillä hyvin poikkeuksellisilla olosuhteilla, joista ei nyt ole selvitetty olevan kyse. Lautakunta katsoo, ettei sen vuoksi pelkästään mainitun hallinto-oikeuden päätöksen perusteella voida pitää selvitettynä, että kaupungin sijaisapukustannusten takaisinperintää koskevat vaatimukset eivät olisi voineet menestyä.
Selostamistaan syistä lautakunta katsoo jääneen kaupungin puolelta osoittamatta, että kaupungille olisi aiheutunut asiassa vahinkoa, jonka vakuutusyhtiö olisi velvollinen korvaamaan kaupungille myöntämästään julkisyhteisön hallinnon vastuuvakuutuksesta.
Lopputulos
Vakuutuslautakunta pitää vakuutusyhtiön päätöstä asianmukaisena.
Ratkaisusuositus syntyi äänin 5 - 1. Ratkaisusuosituksen antamiseen osallistuivat jäsenet Akselinmäki, Jaakkola, Makkula ja Vierula. Puheenjohtaja Rauloksen eriävä mielipide on liitteenä.
VAKUUTUSLAUTAKUNTA
Puheenjohtaja Raulos
Sihteeri Isokoski
Erimieltä olevan jäsenen mielipide asia FINE-046325
Puheenjohtaja Raulos
Maatalousyrittäjien eläkelaitos Melan tarkastuksessa oli vuonna 2019 ilmennyt, että X:n kaupungin paikallisyksikön lomituspalveluista päättänyt lomatoimenjohtaja P.E. oli vuosina 2016 ja 2017 myöntänyt kolmelle maatalousyrittäjälle sijaisapua, jonka kustannuksista kaupunki X oli vastuussa, maatalousyrittäjien lomituspalvelulaissa annettujen säännösten vastaisesti. Tarkastuksen tuloksen perusteella eläkelaitos oli 22.10.2020 ilmoittanut kaupunki X:lle, että sen tuli palauttaa valtiolle maatalousyrittäjien lomituspalvelulain mukaisesta valtion varoista saamastaan korvauksesta 35 551,76 euroa, mitkä kaupunki olikin palauttanut 27.11.2020. Kaupunki X oli vaatinut lomatoimenjohtaja P.E:tä korvaamaan kaupungille aiheutuneen vahingon 35 551,76 eurolla.
Kaupunki X:n ottaman julkisyhteisövakuutuksen julkisyhteisön hallinnon vakuutusturvan mukaan vakuutuksesta korvataan välittömästi vakuutuksenottajalle aiheutettu sellainen varallisuusvahinko, jonka vakuutettu on aiheuttanut toimiessaan virassa tai toimessa. Vakuutettu on ollut muun muassa lomatoimenjohtaja.
Kaupunki X:lle on aiheutunut vahinkoa siitä, että se on ollut vastuussa lakiin perustumattomien lomituspalvelujen kustannuksista, jotka se on joutunut suorittamaan. Vakuutusyhtiö ei voi torjua korvausvelvollisuuttaan vain vetoamalla siihen, että kaupunki X:llä on maatalousyrittäjien lomituspalvelulain 29 §:n säännösten nojalla mahdollisuus hakea korvausta palvelun saajalta, koska kysymyksessä olevia lomituspalveluja ei voitu pitää lakiin perustuneina. Vakuutusyhtiön korvausvastuu puheena olevasta kaupunkia kohdanneesta valmiina pidettävästä vahingosta on ensisijainen suhteessa palveluja saaneiden mahdolliseen korvausvastuuseen.
Sanotuilla perusteilla suositan, että vakuutusyhtiö suorittaa kaupunki X:lle vakuutusehtojen mukaisen korvauksen.