Tapahtumatiedot

Pankki on lähettänyt asiakkaalle 1.12.2020 päivätyn kirjeen, jossa pankki on ilmoittanut irtisanovansa asiakkaan käyttötilin, Visa Gold-kortin, Visa Business -kortin sekä verkkopalvelusopimuksen kahden kuukauden kuluttua asiakkaan saatua tiedon kirjeestä. Lisäksi asiakkaalta poistettiin käyttöoikeus kahteen tiliin. Kirjeen mukaan asiakkaan katsotaan saaneen tiedon kirjeestä kuitenkin viimeistään 9.12.2020.

Pankki on irtisanonut asiakkaan em. peruspankkipalvelut. Pankki on perustellut irtisanomista sillä, että asiakas on asetettu Yhdysvaltojen valtiovarainministeriön alaisen Office of Foreign Assets Control -yksikön (”OFAC”) Specially Designated Nationals -pakotelistalle (”SDN-lista”).

Asiakkaan valitus

Asiakas on valituksessaan todennut, että hänen yrityksensä on asetettu USA:n pakotelistalle syyskuussa 2019. Pankki on irtisanonut yritystilien lisäksi kaikki henkilökohtaiset tilit sekä poistanut asiakkaan käyttöoikeudet hänen ja hänen puolisonsa yhteisiin tileihin sekä heidän lapsensa tiliin.  Asiakasta ja hänen yritystään ei syytetä Suomessa mistään, he eivät ole tehneet mitään rikosta eikä asiassa ole käynnistä rikostutkimusta.

Asiakkaalla on oikeus peruspankkipalveluihin. Pankki ei ole esittänyt sellaista lakiin perustuvaa perustetta, jolla pankilla olisi ollut oikeus irtisanoa asiakkaan peruspankkipalveluita.

Pankki viittaa luottolaitoslain 9 luvun velvollisuuteen kontrolloida riskejään, mutta tosiasiassa kyse on eurotilistä, jonka käyttöä pankki pystyy rajoittamaan ja hallinnoimaan eikä pankin mainitsemia riskejä ole. Lisäksi OFAC:lla ei ole toimivaltaa euromääräisiin maksuihin ja eurotileihin. Tavalliset henkilöasiakkaan elinkustannukset eivät muodosta sellaista olennaista riskiä pankille, jonka perusteella pankilla olisi itse riski joutua pakotteiden kohteeksi. Lisäksi pankki on tänä aikana kuitenkin veloittanut omat palvelumaksunsa.

Asiakas vaatii pankkia avaamaan tilit ja sallimaan rahojen käytön sekä muutenkin palauttamaan asiakkaan peruspankkipalvelut.

Pankin vastine

Pankki on vastineessaan todennut, että sillä on ollut pankkipalvelujen ehtojen mukaan oikeus sulkea tai rajoittaa palveluita, jos asiakas joutuu kansainvälisten pakotteiden kohteeksi. Kansainvälisillä pakotteilla tarkoitetaan ehtojen mukaan Suomen valtion, Yhdistyneiden Kansakuntien, Euroopan Unionin, Amerikan Yhdysvaltojen ja Yhdistyneiden Kuningaskuntien taikka näiden toimivaltaisten viranomaisten tai toimielinten asettamaa, hallinnoimaa, hyväksymää tai toimeenpanemaa pakotetta, taloudellista sanktiota, vienti- tai tuontikieltoa, kauppasaartoa tai muuta rajoittavaa toimenpidettä.

Asiakkaan käytössä olleita henkilöasiakkaan pankkipalveluita koskevia sopimuksia, jotka on irtisanottu, ei ole nimenomaisesti avattu perustuen luottolaitostoiminnasta annetun lain (luottolaitoslaki) 15 luvun 6 §:ään. Kyseessä ei siten ole laissa tarkoitettu perusmaksutili tai muukaan ns. peruspankkipalvelu. Perusmaksutiliä koskevan puitesopimuksen irtisanomista koskevat säännökset eivät sovellu tähän tapaukseen, koska asiakkaan tili ei ole ollut perusmaksutili. Pankki on irtisanonut asiakkaan pankkipalvelut ehtojen mukaan. Pankkipalvelujen ehdot ovat lainmukaiset. Pankki on ilmoittanut kuitenkin, että se ei olisi valmis tarjoamaan asiakkaalle peruspankkipalveluja asiakkaan pakotelistalle asettamisesta johtuen.

OFAC:n SDN-listan vaikutukset pankin toimintaan

Asiakas on Yhdysvaltojen valtiovarainministeriön alaisen Office of Foreign Assets Control -yksikön ("OFAC") Specially Designated Nationals -listalla ("SDN-lista").

Ei-yhdysvaltalaiset tahot voivat itse joutua pakotteiden kohteeksi, jos ne ryhtyvät liiketoimiin SDN-listalla olevien henkilöiden kanssa, vaikka liiketoimilla ei olisi mitään yhteyttä Yhdysvaltoihin. Näitä ns. toissijaisia pakotteita säännellään Ukraine Freedom Support Act -nimisellä lailla ("UFSA") ja Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act -nimisellä lailla ("SSIDES"), joita on muutettu Countering America's Adversaries Through Sanctions Act -nimisen lain ("CAATSA") kohdilla 226 ja 228.

CAATSA:lla muutetun UFSA:n kohtien 5 (b) ja (c) mukaan ulkomaiselta rahoituslaitokselta voidaan kieltää kirjeenvaihtajatilit ja maksutilit Yhdysvalloissa tai niille voidaan asettaa tiukat rajoitukset, jos ulkomainen rahoituslaitos tietoisesti edusauttaa merkittävää liiketoimea SDN-listalla olevan henkilön puolesta. Näillä rajoituksilla ulkomainen rahoituslaitos suljetaan pois Yhdysvaltojen kirjeenvaihtajapankkijärjestelmästä, jolloin ulkomainen rahoituslaitos joutuu täysin dollarijärjestelmän ulkopuolelle.

Toiseksi CAATSA:lla muutetun SSIDES:n kohdan 10 mukaan ulkomainen henkilö tai yhteisö voidaan asettaa jäädytyspakotteiden kohteeksi, jos se tietoisesti edesauttaa merkittävää liiketoimea tai liiketoimia SDN-listalla olevan henkilön puolesta. Tällöin ulkomaisen henkilön tai yhteisön Yhdysvalloissa oleva omaisuus jäädytetään ja ulkomaiselta taholta kielletään kaikki liiketoimet yhdysvaltalaisten henkilöiden ja yritysten kanssa.

Edellä mainitut seuraamukset edellyttävät, että liiketoimi on merkittävä.  OFAC:n antaman Q&A-vastauksen 542 mukaan liiketoimen merkittävyyden arvioinnissa otetaan huomioon:
(i)      liiketoimien koko, määrä ja tiheys;
(ii)     liiketoimien luonne;
(iii)    johdon tietoisuuden taso ja se, onko kyseessä laajemmin käytössä oleva toimintatapa;
(iv)    liiketoimen ja pakotteen alaisen henkilön yhteys;
(v)     liiketoimen vaikutus lain tavoitteisiin nähden;
(vi)    se, liittykö liiketoimeen petollista menettelyä; ja
(vii)   muut tapauskohtaiset seikat.

Liiketoimen merkittävyys perustuu OFAC:n suorittamaan jälkikäteiseen tapauskohtaiseen kokonaisarviointiin, jossa OFAC:lle on annettu laaja harkintavalta. OFAC voi tulkita, että tietty yksittäinen maksu tai useat määrältään pienet maksut muodostavat kokonaisarvioinnin perusteella säännöksessä tarkoitetun merkittävän liiketoimen. Myös Helsingin käräjäoikeuden asiassa L 18/48677 esitetyissä asiantuntijalausunnoissa on arvioitu, että OFAC pitäisi SDN-listalla olevan henkilön julkisista palveluista maksamia ja muita elinkustannuksiin liittyviä maksuja merkittävinä säännöksissä kuvatulla tavalla, vaikka maksut koskisivat verrattain pieniä summia.

Lisäksi Executive Order 13694:n kohdan 1(a)(ii)(B) perusteella voidaan jäädyttää minkä tahansa henkilön tai yhteisön varat, jos tämän todetaan materiaalisesti avustaneen, tukeneen tai antaneen taloudellista, aineellista tai teknologista tukea taikka tavaroita tai palveluita SDN-listalla olevalle henkilölle. Tämän jäädytysuhan kohteeksi joutuvia tahoja ei ole rajoitettu maantieteellisesti mitenkään, ja pakotteita on kohdistettu myös esimerkiksi suomalaisiin toimijoihin. Käytännössä siis mihin hyvänsä kaupalliseen toimintaan SDN-listalla olevan henkilön kanssa sisältyy riski joutua itse SDN-listalle.

Mikäli pankki joutuisi SDN-listalle tai OFAC:n tutkinnan tai toimenpiteiden kohteeksi, aiheutuisi siitä pankille hyvin merkittäviä taloudellisia ja maineellisia tappioita sekä muita menetyksiä. OFAC:n SDN-listalle joutuminen johtaisi todennäköisesti käytännössä siihen, että pankin edellytykset jatkaa pankkitoimintaa menetettäisiin SDN-listauksen johdosta.

Myös Finanssivalvonnan näkemyksen mukaan OFAC-listojen seuraamista voidaan perustellusti pitää valvottavien riskienhallintaan ja rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetun Lain (444/2017) mukaisen selonottovelvollisuuden piiriin kuuluvana tilanteena.

Helsingin käräjäoikeus on katsonut 13.1.2020 antamassaan tuomiossa 20/1612 asiassa L 18/48677 (vailla lainvoimaa), että OFAC:n pakotteiden vuoksi luottolaitokselle voi aiheutua huomattava taloudel­linen riski, jonka toteutumista ei voida pitää epätodennäköisenä. Käräjäoikeus on katsonut tuomiossaan, että tällaisen OFAC-pakotteisiin liittyvän huomattavan taloudellisen riskin ottaminen olisi vastoin luottolaitoslain 9 luvun 1 §:n säännöstä.

Pankin oikeudesta irtisanoa peruspankkipalvelut

Luottolaitoslain esitöissä on korostettu sitä, että peruspankkipalveluiden tarjoamista koskevien kieltäytymisperusteiden sekä irtisanomis- ja purkamisperusteiden on oltava tasapainossa ja yhdenmukai­sia.

Luottolaitoslain mukaan talletuspankki saa purkaa perusmaksutiliä koskevan puitesopimuksen, jos asiakas on antanut virheellisiä tietoja tai jättänyt antamatta tietoja, ja oikein annetut tiedot olisivat johtaneet perusmaksutilihakemuksen hylkäämiseen. Esitöiden mukaan säännöksen sanamuotoa on tulkittava siten, että kyseinen kohta kattaa myös tietojen muuttumisen asiakassuhteen aikana.

Perusmaksutiliä koskevan puitesopimuksen voi siten irtisanoa tai purkaa, jos perusmaksutilin avaamisesta ja perusmaksutiliin liittyvien maksupalveluiden tarjoamisesta saisi kieltäytyä. Käytännössä kieltäytymisperusteissa mainitut syyt aiheutuvat tai syntyvät usein vasta asiakassuhteen aikana, jolloin on tärkeää, että sään­nöstä tulkitaan talousvaliokunnan mietinnön mukaisesti siten, että irtisanomis- tai purkamisperusteet kattavat esimerkiksi myös tilanteen, jossa asiakas joutuu pakotelistalle vasta asiakassuhteen aikana.

Asiakkaan oikeus peruspankkipalveluihin ei poista luottolaitoksen velvollisuutta noudattaa luottolaitoslaissa asetettavia vaatimuksia mm. luottolaitoksen taloudelliselle asemalle ja riskienhallinnalle. Luottolaitoslain 9 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan luottolaitos ei saa toiminnassaan ottaa niin suurta riskiä, että siitä aiheutuu olennaista vaaraa luottolaitoksen vakavaraisuudelle tai maksuvalmiudelle.

Luottolaitoslaki kieltää nimenomaisesti pankkia ottamasta toiminnassaan niin suurta riskiä, että siitä aiheutuu olennaista vaaraa luottolaitoksen vakavaraisuudelle tai maksuvalmiudelle. Säännöksen pe­rusteella pankin on kieltäydyttävä maksutilin, maksupalveluiden ja sähköisen tunnistamisen palvelui­den tarjoamisesta myös olemassa olevalle asiakkaalle sekä irtisanottava tai purettava palveluita kos­kevat sopimussuhteet, jos palveluiden tarjoaminen aiheuttaisi kiellettyä riskin ottamista luottolaitoslain 9 luvun 1 §:n säännöksen vastaisesti.

Yhteenveto

Edellä esitetyin perustein palveluiden tarjoaminen asiakkaalle tässä tapauksessa aiheuttaisi pankille riskin, joka olisi vastoin luottolaitoslain 9 luvun 1 §:n säännöstä. Pankilla on siten ollut oikeus irtisanoa asiakkaan pankkipalvelut myös luottolaitoslain näkökulmasta.

Selvitykset

Osapuolten välisen kirjelmöinnin lisäksi Pankkilautakunnalle on toimitettu seuraavat asiakirjat:

Tilin yleiset ehdot, yleiset korttiehdot, maksujenvälityksen yleiset ehdot sekä pankin tunnusten ja verkkopalveluiden yleiset ehdot (”pankkitunnusten ehdot”).

Pankin asiakkaalle lähettämä 22.10.2020 päivätty kirje asiakkaan pankkipalveluiden rajoittamista pakotelistalle asettamisen vuoksi. Pankin asiakkaalle lähettämä 1.12.2020 päivätty pankkipalveluiden irtisanomisilmoitus.

Finanssialan Keskusliiton (nykyään Finanssiala ry) 18.4.2016 päivätty lausunto valtiovarainministeriölle koskien hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi luottolaitostoiminnasta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Lisäksi lautakunnalle on toimitettu seuraavat Yhdysvaltojen antamiin pakotteisiin liittyvät asiakirjat:

• Ukraine Freedom Support Act of 2014 (“UFSA”)
• Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act of 2014 (“SSIDES”)
• Countering America's Adversaries Through Sanctions Act (“CAATSA”)
• OFAC Consolidated Frequently Asked Questions
• Yhdysvaltojen presidentin Executive Order 13694
• Yhdysvaltojen presidentin Executive Order 13757

Ratkaisusuositus

Kysymyksenasettelu

Asian ratkaisemiseksi Pankkilautakunnan on arvioitava, onko pankilla oikeus irtisanoa asiakkaan pankkipalvelut ja kieltäytyä tarjoamasta peruspankkipalveluita sen johdosta, että asiakas on asetettu Yhdysvaltojen valtiovarainministeriön alaisen OFAC:n (Office of Foreign Assets Control -yksikkö) ns. SDN-listalle.

Sovellettavat lainkohdat ja sopimusehdot

Luottolaitostoiminnasta annettu laki

Luottolaitostoiminnasta annetun lain (8.8.2014/610) 15 luvussa säädetään asiakkaan oikeudesta peruspankkipalveluihin. Sen 6 §:n 1–2 momentissa (9.12.2016/1054) todetaan seuraavaa:

”Talletuspankin on maksutiliä, maksupalveluita ja sähköisen tunnistamisen palveluita tarjotessaan tarjottava niitä yhdenvertaisesti ja syrjimättömästi ETA-valtiossa laillisesti asuville. Maksupalveluita tarjoavan talletuspankin on tarjottava euromääräistä perusmaksutiliä, siihen liittyviä maksupalveluita ja sähköisen tunnistamisen palveluita ETA-valtiossa laillisesti asuville luonnollisille henkilöille noudattaen tätä pykälää ja 6 a ja 6 b §:ää. Perusmaksutiliä, siihen liittyviä maksupalveluita ja sähköisen tunnistamisen palveluita tarjotessaan talletuspankin tulee kohdella kaikkia asiakkaita yhdenvertaisesti ja syrjimättömästi. Asiakkaalla tarkoitetaan tässä pykälässä ja 6 a ja 6 b §:ssä luonnollista henkilöä, joka toimii pääasiallisesti sellaisessa tarkoituksessa, joka ei kuulu hänen elinkeino- tai ammattitoimintaansa.

Talletuspankin on hyväksyttävä tai hylättävä asiakkaan perusmaksutilihakemus ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kymmenen pankkipäivän kuluessa siitä, kun se on vastaanottanut hakemuksen. Talletuspankki saa kieltäytyä perusmaksutilin avaamisesta ja perusmaksutiliin liittyvien maksupalveluiden tarjoamisesta vain rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetusta laista (444/2017) tai eräiden Suomelle Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan unionin jäsenenä kuuluvien velvoitusten täyttämisestä annetusta laista (659/1967) johtuvasta syystä. (28.6.2017/448)”

Saman luvun 6 b §:n 2–4 momentissa (9.12.2016/1054) todetaan perusmaksutiliä koskevan puitesopimuksen irtisanomisesta ja purkamisesta seuraavaa:

”Talletuspankki saa irtisanoa perusmaksutiliä koskevan puitesopimuksen vain, jos:
1) asiakkaan maksutilillä ei ole ollut tapahtumia 24 peräkkäisen kuukauden aikana;
2) asiakas ei enää asu laillisesti ETA-valtiossa.

Irtisanomisen perusteesta on ilmoitettava asiakkaalle kirjallisesti ja maksutta vähintään kaksi kuukautta ennen irtisanomisen voimaantuloa, jollei perusteen ilmoittaminen olisi kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vastaista.

Talletuspankki saa purkaa perusmaksutiliä koskevan puitesopimuksen vain, jos:
1) asiakas on tahallisesti käyttänyt maksutiliä laittomaan tarkoitukseen; tai
2) asiakas on antanut virheellisiä tietoja tai jättänyt antamatta tietoja, ja oikein annetut tiedot olisivat johtaneet perusmaksutilihakemuksen hylkäämiseen.”

Saman lain 9 luvun 1 §:n 1–2 momentissa todetaan sisäisen pääoman riittävyyden arvioinnista seuraavaa:

”Luottolaitoksen on huolehdittava siitä, että sillä on jatkuvasti riittävä määrä omia varoja kattamaan luottolaitokseen kohdistuvat ja sen ulkoiseen toimintaympäristöön liittyvät riskit siten kuin tässä laissa ja EU:n vakavaraisuusasetuksessa säädetään. Luottolaitos ei saa toiminnassaan ottaa niin suurta riskiä, että siitä aiheutuu olennaista vaaraa luottolaitoksen vakavaraisuudelle tai maksuvalmiudelle. Tämän varmistamiseksi luottolaitoksella on oltava terveet, kattavat ja tehokkaat strategiat ja menettelytavat, joiden avulla se arvioi, seuraa ja ylläpitää sisäisen pääoman määrää, laatua ja jakautumista.

Luottolaitoksen on arvioitava säännöllisesti 1 momentissa tarkoitettuja strategioita ja menettelytapoja, jotta ne pysyvät luottolaitoksen liiketoiminnan laatuun, laajuuteen ja monimuotoisuuteen nähden kattavina ja oikeasuhteisina.”

Irtisanomishetkellä voimassa olleen luottolaitostoiminnasta annetun lain 9 luvun 16 §:n 1–3 momentissa todettiin operatiivisesta riskistä seuraavaa:

”Luottolaitoksella on oltava menetelmät operatiivisten riskien tunnistamiseksi, arvioimiseksi ja hallitsemiseksi. Sen on varauduttava ainakin mallintamisriskin sekä harvoin tapahtuvien, vakavien riskitapahtumien toteutumiseen. Laitoksen täytyy selkeästi kuvata, mitä se pitää operatiivisina riskeinä. Sillä on oltava operatiivisen riskin hallintaa koskevat kirjalliset toimintaperiaatteet ja menettelytavat.

Luottolaitoksella on oltava riittävät, turvalliset ja toimintavarmat maksu-, arvopaperi- ja muut tietojärjestelmät.

Luottolaitoksella on oltava varautumis- ja jatkuvuussuunnitelmat liiketoiminnan vakaviin häiriöihin varautumiseen, toiminnan jatkuvuuden turvaamiseen sekä häiriötilanteissa aiheutuvien vahinkojen rajoittamiseen.”

Pankkipalveluiden ehdot

Pankin tili-, kortti-, maksujenvälityksen ja pankkitunnusten ehtojen mukaan kansainvälisten pakotteiden määritelmä on seuraava:

”Kansainvälisillä pakotteilla tarkoitetaan Suomen valtion, Yhdistyneiden Kansakuntien, Euroopan Unionin, Amerikan Yhdysvaltojen ja Yhdistyneiden Kuningaskuntien taikka näiden toimivaltaisten viranomaisten tai toimielinten asettamaa, hallinnoimaa, hyväksymää tai toimeenpanemaa pakotetta, taloudellista sanktiota, vienti- tai tuontikieltoa, kauppasaartoa tai muuta rajoittavaa toimenpidettä.”

Tiliehtojen mukaan:

"Pankilla on oikeus sulkea tili tai rajoittaa tilin käyttöä, jos [...] omistaja joutuu kansainvälisten pakotteiden kohteeksi".

Korttiehtojen mukaan:

"[Pankilla] on oikeus sulkea kortti ja estää sen käyttö, jos [...] tilinomistaja tai asiakas joutuu kansainvälisten pakotteiden kohteeksi".

Maksujenvälityksen yleisten ehtojen mukaan:

”Jos veloitettavalla tilillä ei ole riittävästi varoja maksun välittämiseen, tilin käyttö on muusta syystä estynyt tai toimeksiannon toteuttamatta jättämiselle on muu perusteltu syy, ei maksajan pankki, välittäjäpankki tai maksunsaajan pankki ole velvollinen välittämään maksua tai sen osaa. Muu perusteltu syy on esimerkiksi se, että maksaja, maksajan palveluntarjoaja, maksunsaaja tai maksunsaajan palveluntarjoaja ovat sellaisten Kansainvälisten pakotteiden kohteena, jotka maksun välitykseen osallistuvien pankkien on lain tai tekemänsä sopimuksen tai muun syyn johdosta huomioitava.”

Pankkitunnusten ehtojen mukaan:

"Palveluntarjoajalla on oikeus sulkea tunnukset tai rajoittaa niiden käyttöä, jos (...) asiakas joutuu kansainvälisten pakotteiden kohteeksi."

Asian arviointi

Asiakkaan oikeus peruspankkipalveluihin

Asiassa on kyse siitä, onko pankilla oikeus irtisanoa asiakkaan pankkipalvelut ja kieltäytyä tarjoamasta peruspankkipalveluita. Pankki on katsonut, että asiakkaan pankkipalveluita ei ole nimenomaisesti avattu peruspankkipalveluina. Kun pankki on irtisanonut asiakkaan pankkipalvelut eikä ole sen jälkeen suostunut tarjoamaan peruspankkipalveluita, on asiakas joka tapauksessa jäänyt ilman peruspankkipalveluita. Pankkilautakunta katsoo, että asiaa on arvioitava samoin kuin jos pankki olisi irtisanonut asiakkaan peruspankkipalvelut.

Laissa säädettyjen irtisanomis- ja purkamisperusteiden käsillä olon arvioimisen lisäksi asiassa on tulkittava myös laissa erikseen säädettyä pankin oikeutta kieltäytyä peruspankkipalveluista ja asiakkaan oikeutta peruspankkipalveluihin yleisesti.

Peruspankkipalveluhakemuksen kieltäytymisperusteet

Luottolaitostoiminnasta annetun lain (luottolaitoslaki) 15 luvun 6 §:ssä säädetään asiakkaan oikeudesta peruspankkipalveluihin. Se velvoittaa luottolaitoksia tarjoamaan kaikille ETA-valtiossa laillisesti asuville yhdenvertaisesti ja syrjimättömästi laissa säädetyt peruspankkipalvelut. Laissa säädetään siitä, että peruspankkipalveluista saa kieltäytyä vain rahanpesulaista (444/2017) johtuvasta syystä ja eräiden Suomelle Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan unionin jäsenenä kuuluvien velvoitusten täyttämisestä annetusta laista (659/1967) johtuvasta syystä.

Lain perusteluissa (HE 123/2016) näitä kahta kieltäytymisperustetta on avattu seuraavasti.

Kappale 3.3 Keskeiset ehdotukset:

”Perusmaksutilejä ja niihin liittyviä palveluita tarjottaessa on erityisesti kiinnitettävä huomiota yhdenvertaisuuteen ja syrjimättömyyteen. Kaikkien ETA-valtiossa laillisesti asuvien on voitava saada perusmaksutili ja siihen liittyvät palvelut. Ainoat hyväksyttävät kieltäytymisen perusteet ovat rahanpesulaista johtuvat syyt, jotka liittyvät erityisesti ongelmiin tunnistaa asiakas rahanpesulain vaatimusten mukaisesti. Tällöin perusmaksutilihakemus on myös hylättävä. Talletuspankki voisi myös peruspankkitilin avaamisen jälkeen asiakassuhteen aikana kieltäytyä rahanpesulain nojalla tekemästä tilisiirtoa, jos rahanpesulaissa säädetyt epäilyttävän liiketoimen keskeytystä koskevat kriteerit täyttyvät. Toinen hyväksyttävä syy perusmaksutilihakemuksen hylkäämiselle on asiakkaan nimeäminen pakotelistalle.”

Yksityiskohtaiset perustelut, luottolaitoslain 15 luvun 6 §:

”Talletuspankki voi kieltäytyä perusmaksutilin avaamisesta ja perusmaksutiliin liittyvien maksupalveluiden tarjoamisesta rahanpesulaista johtuvasta syystä. Tällaisissa tapauksissa perusmaksutilin avaamisesta tulee myös kieltäytyä. Rahanpesulaissa säädetään muun muassa asiakkaan, hänen edustajansa ja lopullisen edunsaajan tunnistamisesta ja henkilöllisyyden todentamisesta. Mikäli näitä vaatimuksia ei voida rahanpesulain edellyttämällä tavalla täyttää, ovat ne syitä perusmaksutilihakemuksen hylkäämiselle. Jos talletuspankki hylkää hakemuksen rahanpesulaista johtuvalla syyllä tai havaitsee asiakassuhteen aikana, että perusmaksutiliä käytetään lainvastaisesti, on sen myös aloitettava kyseisestä laista johtuvat toimenpiteet.

Lisäksi talletuspankki voi kieltäytyä perusmaksutilin avaamisesta eräiden Suomelle Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan unionin jäsenenä kuuluvien velvoitusten täyttämisestä annetusta laista johtuvasta syystä. Jos asiakas on merkitty pakotelistalle, on talletuspankilla mahdollisuus kieltäytyä perusmaksutilin avaamisesta.”

Peruspankkipalveluiden irtisanomis- ja purkamisperusteet

Laissa säädetään tyhjentävästi peruspankkipalveluiden irtisanomis- ja purkamistilanteet. Irtisanomisperusteita ovat se, että asiakas ei ole käyttänyt tiliä lainkaan 24 kuukauteen taikka asiakas ei asu laillisesti ETA-valtiossa. Purkamisperusteita ovat puolestaan se, että asiakas on tahallisesti käyttänyt maksutiliä laittomaan tarkoitukseen ja se, että asiakas on antanut sellaisia virheellisiä tietoja tai jättänyt antamatta tietoja, jotka olisivat johtaneet perusmaksutilihakemuksen hylkäämiseen. Lain esitöissä on todettu, että koska irtisanominen on asiakkaan kannalta lievempi sopimuksen päättämisen tapa, voi sopimuksen irtisanoa myös silloin, kun käsillä olisi oikeus sopimuksen purkamiseen (Talousvaliokunnan mietintö, TaVM 23/2016).

Peruspankkipalvelusääntelyn johtopäätökset

Asiassa ei ole esitetty, että käsillä olisi pankille laissa säädetty oikeus kieltäytyä peruspankkipalveluista. Pankki ei ole esittänyt, että sillä olisi kieltäytymiselle rahanpesulaista johtuva syy, joka liittyisi ongelmiin tunnistaa asiakas rahanpesulain vaatimusten mukaisesti. Pankki ei ole myöskään esittänyt, että kieltäytymiselle olisi Suomea sitovasta pakotelainsäädännöstä johtuva syy. Yhdysvaltojen pakotelainsäädännöstä johtuvia syitä ei ole säädetty peruspankkipalveluiden kieltäytymisperusteiksi.

Asiassa ei ole myöskään esitetty, että pankilla olisi ollut käsillä luottolaitoslaissa säädetty irtisanomis- tai purkamisperuste. Pankki ei ole esimerkiksi esittänyt, että asiakas olisi käyttänyt peruspankkipalveluita laittomiin tarkoituksiin. Lain esitöissä on todettu esimerkkinä, että talletuspankki voisi irtisanoa perusmaksutilin, mikäli asiakas syyllistyisi rikokseen, kuten vakavaan petokseen pankkia kohtaan. Edelleen pankki ei ole esittänyt, että asiakas olisi antanut sellaisia virheellisiä tietoja tai jättänyt antamatta tietoja, jotka oikein annettuna olisivat johtaneet perusmaksutilihakemuksen hylkäämiseen. Lain valmisteluasiakirjoissa (TaVM 23/2016 vp) esimerkkinä on mainittu rahanpesulainsäädännössä tarkoitettu asiakkaan tuntemistietojen selvittäminen ja niiden päivittämisestä kieltäytyminen asiakassuhteen aikana.

Pankin oikeus irtisanoa peruspankkipalvelut muilla riskienhallintaan liittyvillä syillä

Pankki on perustellut oikeuttaan irtisanoa asiakkaan pankkipalvelut OFAC-pakotteisiin liittyvällä huomattavalla taloudellisella riskillä. Pankki katsoo, että asiakkaan pankkipalveluiden tarjoamisen jatkamisesta voisi aiheutua pankille luottolaitoslain 9 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitettu niin suuri riski, joka aiheuttaisi olennaista vaaraa luottolaitoksen vakavaraisuudelle tai maksuvalmiudelle.

Pankki on vedonnut Helsingin käräjäoikeuden ratkaisuun (tuomio 20/1612 asiassa L 18/48677, lainvoimaa vailla) ja siinä esitettyyn todisteluun, jonka johtopäätöksenä käräjäoikeus on arvioinut, että OFAC-pakotteiden vuoksi luottolaitokselle voi aiheutua huomattava taloudellinen riski, jonka toteutumista ei voida pitää epätodennäköisenä. Pankkilautakunta toteaa selvyyden vuoksi, että käräjäoikeuden ratkaisussa ei ole arvioitu asiakkaan oikeutta peruspankkipalveluihin.

Pankkilautakunta toteaa, että asiakkaan oikeus peruspankkipalveluihin ei luonnollisesti poista pankin velvollisuutta noudattaa luottolaitoslaissa asetettuja vaatimuksia pankin taloudelliselle asemalla ja riskienhallinnalle. Kyse on myös pankille aiheutuvasta operatiivisesta riskistä. Luottolaitoslain 9 luvun 16 §:ssä säädetyn operatiivisia riskejä koskevan säännöksen mukaan luottolaitoksella on oltava menetelmät operatiivisten riskien tunnistamiseksi, arvioimiseksi ja hallitsemiseksi.  Viime kädessä kyse on siitä, että pankin tulisi varautua OFAC-pakotteista johtuvaan riskiin ja luotava puitteet riskin hallitsemiseksi.

Finanssivalvonnan säännösten merkitys asiassa

Pankki on irtisanomisen perusteluna vedonnut myös Finanssivalvonnan standardiin 2.4 (Asiakkaan tunteminen – rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estäminen) ja sen kohtaan 132, jossa todetaan: ”Vaikka OFAC-listaukset eivät ole Suomessa juridisesti sitovia eikä valvottava näin ollen ole velvollinen jäädyttämään OFAC-pakotelistoilla olevien tahojen varoja Suomessa, voidaan OFAC-listojen seuraamista pitää kuitenkin perustellusti ResL 9 §:n 3 momentin selonottovelvollisuuden piiriin kuuluvana tilanteena.”  

Pankkilautakunta toteaa tältä osin, että OFAC-pakotteiden seuraaminen rahanpesulaissa säädettyyn selonottovelvollisuuden piiriin kuuluvana osatekijänä ja tarkoituksena tunnistaa asiakaskunnasta rahanpesusääntelyn tarkoittamat korkeariskiset asiakkaat, ei tarkoita oikeutta irtisanoa tällaisen kuluttaja-asiakkaan peruspankkipalveluita. Myös korkeariskisille asiakkaille on lähtökohtaisesti tarjottava peruspankkipalvelut.

Pankin sopimusehtojen mukainen oikeus sulkea tili tai tilinkäyttöväline

Pankki on perustellut irtisanomistaan myös sen sopimusehdoissa olevalla oikeudella sulkea tai rajoittaa palveluita, jos asiakas joutuu kansainvälisten pakotteiden kohteeksi. Pankki on sopimusehtojensa pakotekohtaan sisällyttänyt Suomea sitovien EU:n ja YK:n pakotteiden lisäksi myös muun muassa Yhdysvaltojen pakotelainsäädännön mukaiset pakotteet.

Pankkilautakunta toteaa, että sopimusehdoissa olevalla oikeudella sulkea tai rajoittaa peruspankkipalveluita ei voida perustella pankin oikeutta kokonaan irtisanoa peruspankkipalveluita. Lisäksi lautakunta toteaa, että sopimusehdoilla ei voida poiketa kuluttajansuojaksi säädetystä pakottavasta lainsäädännöstä.

Maksupalvelulain 57 §:ssä on säädetty niistä edellytyksistä, joiden mukaan pankilla on oikeus estää maksuvälineen käyttö:
1) maksuvälineen käytön turvallisuus on vaarantunut;
2) on syytä epäillä, että maksuvälinettä käytetään oikeudettomasti tai vilpillisesti; tai
3) maksuväline oikeuttaa luoton käyttöön ja vaara siitä, että luoton maksamisesta vastuussa oleva maksupalvelun käyttäjä ei kykene täyttämään maksuvelvoitteitaan, on huomattavasti kohonnut.

Pankki ei ole esittänyt, että lainkohdassa säädetyt edellytykset olisivat täyttyneet. Pankkilautakunta katsoo siten, että pankilla ei ole ollut oikeutta estää asiakkaan maksuvälineiden käyttöä maksupalvelulainkaan nojalla.

Lopputulos

Pankkilautakunta katsoo, että pankki on tosiasiallisesti irtisanonut asiakkaan peruspankkipalvelut eikä asiassa ei ole esitetty laissa säädettyä perustetta irtisanomiselle. Koska kyse on kuluttajaa suojaavasta pakottavasta sääntelystä ja asiakkaan oikeudesta peruspankkipalveluihin, ei muita kuin laissa säädettyjä perusteita voida pitää oikeudellisesti pätevinä.

Pankkilautakunta suosittaa pankkia peruuttamaan irtisanomisen ja palauttamaan asiakkaalle peruspankkipalvelut.

Ratkaisusuositus syntyi äänin 3–2. Puheenjohtaja Sillanpään ja jäsen Laineen eriävä mielipide on liitteenä.

PANKKILAUTAKUNTA

Puheenjohtaja Sillanpää
Sihteeri Heino

Jäsenet:
Ahlroth
Atrila
Laine
Pulkkinen

Puheenjohtaja Sillanpään ja jäsen Laineen eriävä mielipide

Olemme Pankkilautakunnan enemmistön kanssa eri mieltä ratkaisusuosituksen perusteluista ja lopputuloksesta.

Tapauksen kannalta merkitykselliset lainsäännökset ovat luottolaitoslain 9 luvun 1 § (kielto ottaa liian suurta vakavaraisuus- ja maksuvalmiusriskiä), 15 luvun 6 § (oikeus peruspankkipalveluihin ja perusteet kieltäytyä niiden avaamisesta) sekä 15 luvun 6 b § (pankin oikeus irtisanoa ja purkaa perusmaksutiliä koskeva puitesopimus). Pankkilautakunnan enemmistöstä poiketen katsomme, että näitä säännöksiä tulee tulkita puheena olevassa asiassa kokonaisuutena, jossa on huomioitava paitsi yksittäisen asiakkaan asema, myös luottolaitoksen koko asiakaskollektiivin oikeussuojan tarve.

Katsomme tulleen selvitetyksi, että pankilla on jonkinasteinen, mutta toteutuessaan vaikutuksiltaan merkittävä riski joutua Yhdysvaltain talouspakotteiden kohteeksi esimerkiksi hyväksymällä pakotelistatun tahon talletuksia tai maksuja. Näin, vaikka toimilla ei olisi yhteyttä Yhdysvaltoihin. Pidämme selvitettynä, että pakotteiden rikkomisen seurauksena pankki voi jäädä Yhdysvaltain dollarijärjestelmän ja finanssimarkkinoiden ulkopuolelle. Voidakseen kaikissa tilanteissa säilyttää täysimääräisen pääsyn Yhdysvaltain talous- ja dollarijärjestelmään, tulee suomalaisen pankin välttää Yhdysvaltain asettamista talouspakotteista aiheutuvia riskejä.

Tulkitsemme, että luottolaitoslain 9 luvun 1 §:n riskinottoa koskeva kielto ulottaa vaikutuksensa myös Yhdysvaltain talouspakotteiden noudattamiseen. Maksuvalmiudella, johon katsomme luottolaitoslaissa säädetyn kielletyn riskin puheena olevassa tapauksessa ennen kaikkea kohdistuvan, tarkoitetaan pankin kykyä maksaa velvoitteet oikea-aikaisesti. Esimerkkinä pankin maksuvalmiuden vaarantumisesta mainitsemme asiakkaiden USD-valuuttatilit, joilta varojen ulos maksaminen tai maksujen välittäminen voisi estyä kokonaan. Vakavana riskinä voidaan mainita myös pankin oman USD-liitännäisen varainhankinnan tyrehtyminen.

Asiassa ei ole väitetty, että asiaan liittyisi rahanpesuepäilyä, mutta toteamme Yhdysvaltain talouspakotteiden kohteeksi joutumisen olevan indisio huomattavasti kohonneesta rahanpesuriskistä. Jos puheena olevassa tapauksessa olisi rahanpesuepäily, joka kiistatta oikeuttaisi pankin irtisanomaan asiakassuhteen sekä kieltäytymään tarjoamasta asiakkaalle uusia peruspankkipalveluita, huomautamme, että tällaiseen epäilyyn liittyy aina rahanpesulain 4 luvun 4 §:ssä säädetty salassapitovelvollisuus. Siten pankki ei olisi voinut tuoda mahdollista rahanpesuepäilyä esille Pankkilautakunnan käsittelyssä, eikä ilmoittaa peruspankkipalveluiden avaamisesta kieltäytymisen perustetta, jos se luottolaitoslain 15 luvun 6 §:ssä säädetyllä tavalla olisi rahanpesulain tavoitteiden vastaista.

Lopputulos

Katsomme, että luottolaitoslain sääntelyä kokonaisuutena tulkittaessa tulee antaa ratkaisevin painoarvo koko pankin asiakaskollektiivin oikeuksien turvaamiselle yksittäisen asiakkaan peruspankkipalveluita koskevien oikeuksien turvaamisen asemesta. Luottolaitoslain 15 luvun 6 §:n ja 6 b §:n säännöksiä pitää tulkita siten, etteivät ne tee mahdottomaksi koko asiakaskollektiivia ja pankkitoimintaa suojaavan luottolaitoslain 9 luvun 1 §:n noudattamista. Tulkinta, jonka mukaan pankin tulisi noudattaa vain EU:n ja YK:n mutta ei Yhdysvaltain asettamia talouspakotteita, merkitsisi näkemyksemme mukaan kokonaisuuden kannalta epätarkoituksenmukaista lopputulosta.

Vaikkakaan asiassa esille tulleiden tosiseikkojen valossa pankilla ei ole ollut luottolaitoslain 15 luvun 6 §:ssä ja 6 b §:ssä säädettyjä perusteita irtisanoa asiakkaan peruspankkipalveluita tai kieltäytyä niiden uudelleen avaamisesta, pankilla on oikeus ja luottolaitoslain 9 luvun 1 §:n nojalla maksuvalmiutta uhkaavana riskinottona mahdollisesti myös velvollisuus irtautua kaikista sopimussuhteista OFAC:n SDN-pakotelistalle asetun asiakkaan kanssa.

Edellä sanotuin perustein katsomme, toisin kuin Pankkilautakunnan enemmistö, että Pankkilautakunnan ei tulisi suosittaa pankkia peruuttamaan asiakkaan peruspankkipalveluiden irtisanomista.