Tapahtumatiedot

C:n omistamassa R:n kunnassa sijainneessa omakotitalossa syttyi 6.5.2013 tulipalo, jonka seurauksena koko rakennus irtaimistoineen vaurioitui korjauskelvottomaksi. Vakuutusyhtiö A korvasi C:n kotivakuutuksen perusteella aiheutuneesta vahingosta yhteensä 601 043,43 euroa.

Palaneeseen rakennukseen oli ollut asennettuna rakennuspiirustuksista poiketen puukiuas. Palon pääasiallisiksi syiksi oli todettu virheet minimisuojaetäisyyksissä paljaan savuhormin ja sisäkaton sekä savuhormin eristetyn osan ja sisäkaton välillä. Vakuutusyhtiö A on esittänyt korvausvaatimuksen kunnalle sillä perusteella, että kunnan rakennusvalvonta oli vahingonkorvausvastuussa aiheutuneesta tulipalosta sen laiminlyötyä rakennusvalvontaviranomaisena suorittaa valvontatehtävänsä tai ainakin suorittaa se riittävällä huolellisuudella. Kunnan vastuuvakuutusyhtiö B on kiistänyt vaatimuksen.

Vakuutusyhtiö A:n valitus

C oli ostanut kiinteistön D:ltä ja F:ltä, jotka olivat rakentaneet kiinteistöllä sijanneen rakennuksen. Rakennukselle oli myöntänyt rakennusluvan entinen P:n kunta vuonna 2006. Lupa-asiakirjoissa saunaan oli merkitty asennettavaksi sähkökiuas ja kiuas hormeineen oli rakennettu määräysten vastaisesti. Rakennustarkastajan olisi pitänyt kiinnittää erityistä huomiota kiukaan turvallisuuteen huomattuaan, että rakennusluvan perusteella saunassa piti olla sähkökiuas.

Kunnan rakennusvalvonnalle ei ollut toimitettu maankäyttö- ja rakennusasetuksen edellyttämiä tarkastusasiakirjoja eikä rakennukselle myöskään ollut tehty lain ja rakennusluvan edellyttämää loppukatselmusta viranomaisten toimesta. C oli tilannut rakennukselle loppukatselmuksen. Tämä tilaisuus keskeytyi, koska rakennustarkastaja huomasi rakennuksen rakennusluvan vastaiseksi sen vuoksi, että rakennuksen varastohuone oli muutettu asuinhuoneeksi.

Rakennuksen muutostöille haettiin maaliskuussa 2012 lupaa, joka myönnettiin heinäkuussa 2012. Rakennustarkastus teki muutostöiden loppukatselmuksen 26.9.2012. Rakennustarkastus ei tuolloin kiinnittänyt huomiota siihen, että alkuperäinen rakennustyö oli lopputarkastamatta, rakennusluvan voimassaoloaika oli jo umpeutunut ja että näistä seikoista huolimatta rakennuksessa asuttiin. Kiukaan ja hormin asennusvirheet ja se, että saunassa oli puukiuas, oli vaivatta havaittavissa valmiissakin saunatilassa.

C oli tilannut koko rakennukselle loppukatselmuksen tarkastuksen, jota rakennustarkastaja oli mennyt suorittamaan. Rakennustarkastaja kuitenkin teki vain muutostyön lopputarkastuksen tai ainakin jätti tekemättä lopputarkastuksen. C oli jäänyt siihen käsitykseen, että lopputarkastus oli tehty. Joka tapauksessa rakennustarkastaja ei ollut saunassa käydessään kiinnittänyt huomiota lupaehtojen vastaiseen kiukaaseen ja palomääräysten vastaiseen hormiin.

Rakennuksen vahinkohetken arvo oli 300.000 euroa. Irtaimiston arvo oli 42.000 euroa ja tilapäisasumisesta aiheutuneet kustannukset yhteensä 8.400 euroa. Vakuutusyhtiö A:n korvausvaatimus on siten yhteensä 350.400 euroa.

D:n ja F:n lisäksi vahingosta oli vastuussa työmaan vastaavaksi työnjohtajaksi nimetty G, joka oli laiminlyönyt velvollisuutensa vastaavana työnjohtajana. Kunta on mainittujen henkilöiden kanssa yhteisvastuussa vahingosta. Mikäli kunnan ei katsottaisi olevan vastuussa koko vahingosta, on se joka tapauksessa pääluvun osoittamassa vastuussa 1/3:sta koko vahingon määrästä.

Vakuutusyhtiö A:lle on syntynyt regressioikeus sen ja C:n välisen vakuutussopimuksen nojalla ja joka tapauksessa yleisen takautumisoikeuden nojalla. Vakuutussopimuslain 75 § ei luo takautumisoikeutta vaan vain rajoittaa sitä. Vakuutusyhtiö A:lla on oikeus hakea takaisin maksamaansa korvausta siinäkin tapauksessa, että korvaus olisi maksettu vastoin vakuutusehtoja. Joka tapauksessa maksettu korvaus on vakuutusehtojen ja vakuutusyhtiö A:n korvauskäytännön mukainen. Jos vakuutusehdoissa on samasta asiasta maininta sekä rajoitusehdoissa että suojeluohjeissa, kyseessä on vakiintuneesti katsottu olevan rajoitusehto.

Vakuutusyhtiön B:n vastine

Kunta ei ole vastuussa vahingosta. Rakennustarkastuksen tavoitteena ei ole aukottomasti varmistaa, että rakennuksesta tulee virheetön. Rakennustarkastuksen osuus on vain pieni osa valmiin rakennuksen kuntoon vaikuttavista rakennusprojektin osasista. Kunnan panosta enemmän rakentamisen onnistumiseen vaikuttaa muiden rakentamiseen osallistuvien toiminta. Ensisijaisen vastuun hyvän rakennustavan noudattamisesta ja rakennukselle mahdollisesti aiheutuvista vioista kantavat suunnittelija, urakoitsija ja muut rakennusprojektiin osallistuneet.

Rakennushankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava siitä, että rakennus suunnitellaan ja rakennetaan säännösten ja määräysten sekä myönnetyn luvan mukaisesti. Rakennushankkeeseen ryhtyvällä on myös oltava hankkeen vaativuus huomioon ottaen riittävät edellytykset sen toteuttamiseen. Käytännössä rakennushankkeeseen ryhtyvä täyttää huolehtimisvelvollisuutensa hankkimalla hankkeen suunnitteluun, toteutukseen ja tarkastukseen riittävän asiantuntemuksen yksityisoikeudellisin sopimuksin.

Rakennustyön viranomaisvalvonta on suhteutettua ja kohdistettua. Viranomaisvalvonta sovitetaan rakennushankkeen vaativuuden, rakennushankkeeseen ryhtyvän ja hankkeen suunnittelusta ja toteuttamisesta vastaavien henkilöiden asiantuntemuksen ja ammattitaidon sekä muiden valvonnan tarpeeseen vaikuttavien seikkojen pohjalta. Viranomaisvalvonta ei ole kaiken kattavaa, eikä sillä pystytä eikä ole tarkoitus varmistaa, että rakennustyö tehdään kaikilta osin oikein. Lopullinen vastuu rakentamisen kelvollisuudesta on rakennushankkeeseen ryhtyvällä itsellään.

Jos rakennustyön toteutus poikkeaa lupapäätöksissä hyväksytyistä suunnitelmista olennaisesti, suunnitelmista poikkeamiselle on haettava rakennusvalvontaviranomaiselta lupa. Tässä asiassa rakennushankkeeseen ryhtyvän olisi tullut toimittaa rakennusvalvontaan uudet piirustukset hyväksyttäviksi ennen kuin rakennuslupakuviin merkityn sähkökiukaan tilalle rakennettiin puukiuas hormeineen. Näin ei ole kuitenkaan toimittu vaan puukiuas hormeineen oli rakennettu vastoin rakennuslupaa. Lopputarkastusta ei ole tehty. C tilasi loppukatselmuksen. Koska rakennus oli rakennettu myönnetyn luvan vastaisesti, rakennustarkastaja ilmoitti C:lle, että loppukatselmusta ei voi pitää vaan asuintilaksi rakennettu varastotila tulee ensin muuttaa rakennusluvan mukaiseksi tai sille saada lupa. C haki ja sai poikkeus- ja rakennusluvan muutokselle. Tätä muutostyötä varten omistaja tilasi loppukatselmuksen, jonka rakennustarkastaja teki ja kirjoitti siitä katselmuspöytäkirjan. Kunnan rakennusvalvonnan katselmuspöytäkirjasta 26.9.2012 näkyy, että loppukatselmus koskee laajennusta.

Mikäli koko rakennuksen lopputarkastus olisi tehty, olisi menettely ollut kiukaan hormin osalta samanlainen eli C:lle olisi ilmoitettu, että kiuas hormeineen tulee muuttaa rakennusluvan mukaiseksi tai sille saada lupa. Kun C tämän jälkeen olisi toimittanut uudet piirustukset rakennusvalvontaan leimattaviksi olisi ne yleisen käytännön mukaisesti hyväksytty, koska rakennusvalvontaviranomaisilla ei olisi ollut syytä epäillä sitä, etteikö kohdetta olisi rakennettu asianmukaisesti. Kuten aiemmin on jo todettu, on rakennusvalvonta suhteutettua valvontaa ja lopullinen vastuu rakentamisen kelvollisuudesta on rakennushankkeeseen ryhtyvällä.

Joka tapauksessa vakuutusyhtiö A:lta puuttuu regressioikeus asiassa. C:n kotivakuutuksen ehtojen mukaan vakuutuksesta ei korvata vahinkoa, joka on aiheutunut omaisuudelle tai esineelle suunnittelu-, asennus-, käsittely-, käyttö- tai työvirheestä tai muusta rakennusajankohdan mukaisten säädösten, määräysten tai hyvän rakennustavan vastaisesta rakentamisesta. Koska nyt puheena olevassa tapauksessa suojeluohje ei samastamisen vuoksi tule sovellettavaksi, ei ole estettä rajoitusehdon soveltamiselle. Vakuutusyhtiö A on maksanut korvauksen rajoitusehdon vastaisesti. Vakuutetun oikeus vahingonkorvaukseen vahingosta korvausvastuussa olevalta kolmannelta henkilöltä ei siirry vakuutusyhtiölle vakuutussopimukseen sovellettavan ehdon perusteella.

Vakuutusyhtiö A on maksanut vakuutuksenottajalleen korvausta tapahtumasta, joka vakuutussopimussuhteeseen sovellettavien vakuutusehtojen mukaan ei ole korvattava vakuutustapahtuma. Korvauksen maksaminen ei perustu tällöin vakuutussopimussuhteeseen eikä siihen tule sovellettavaksi vakuutussopimuslaki eikä sen 75 §. Vakuutusyhtiö A ei myöskään ole hakenut korvausta vahingosta korvausvastuussa olevalta kolmannelta henkilöltä vaan kunnan rakennusvalvonnalta, joten regressiehto ei tähän tapaukseen sovellu sanamuotonsa mukaan. Vakuutusyhtiö A ei ole esittänyt siirtokirjaa, joka osoittaisi, että sillä on oikeus esittää regressi siirronsaajan ominaisuudessa.

Vakuutuksenottajan lausuma

Vakuutuksenottajana olevalle kunnalle on varattu tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Kunta ei ole antanut lausumaa.

Ratkaisusuositus

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko vakuutusyhtiö A:lla takautumisoikeutensa nojalla oikeus periä C:lle maksamansa korvaus R:n kunnan vastuuvakuutusyhtiö B:ltä. Vakuutusyhtiö A:n takautumisoikeus riippuu siitä, onko kunta vahingonkorvausvastuussa vahingosta rakennusvalvonnan laiminlyönnin vuoksi. Asiassa on siten arvioitava sitä, onko rakentamisen valvonnassa noudatettu tehtävän suorittamiselle kohtuudella asetettavia vaatimuksia.

Sovellettavat lainkohdat ja vakuutusehdot

Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon. Sama korvausvelvollisuus on muulla yhteisöllä, joka lain, asetuksen tai lakiin sisältyvän valtuutuksen perusteella hoitaa julkista tehtävää.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa säädetty vastuu yhteisöllä on kuitenkin vain, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu.

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 119 §:n mukaan rakennushankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava siitä, että rakennus suunnitellaan ja rakennetaan rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä myönnetyn luvan mukaisesti. Hänellä tulee olla hankkeen vaativuus huomioon ottaen riittävät edellytykset sen toteuttamiseen sekä käytettävissään pätevä henkilöstö.

Lain 124 §:n 1 momentin mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tehtävänä on yleisen edun kannalta valvoa rakennustoimintaa sekä osaltaan huolehtia, että rakentamisessa noudatetaan, mitä tässä laissa tai sen nojalla säädetään tai määrätään.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan valvontatehtävän laajuutta ja laatua harkittaessa otetaan huomioon rakennushankkeen vaativuus, luvan hakijan ja hankkeen suunnittelusta ja toteuttamisesta vastaavien henkilöiden asiantuntemus ja ammattitaito sekä muut valvonnan tarpeeseen vaikuttavat seikat.

Lain 149 §:n 1 momentin mukaan rakennustyö on suoritettava siten, että se täyttää tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten sekä hyvän rakennustavan vaatimukset.

Pykälän 2 momentin mukaan rakennustyön viranomaisvalvonta alkaa luvanvaraisen rakennustyön aloittamisesta ja päättyy loppukatselmukseen. Valvonta kohdistuu viranomaisen päättämissä työvaiheissa ja laajuudessa rakentamisen hyvän lopputuloksen kannalta merkittäviin seikkoihin.

Lain 153 §:n mukaan rakennusta tai sen osaa ei saa ottaa käyttöön ennen kuin se on loppukatselmuksessa käyttöön hyväksytty. Muuhun lakiin perustuvat ja rakennuksen käyttöturvallisuuteen olennaisesti vaikuttavat tarkastukset on suoritettava tätä aikaisemmin.

Vakuutusyhtiö A:n vakuutusehtojen kohdan 12.1 mukaan vakuutetun oikeus vahingonkorvaukseen vahingosta korvausvastuussa olevalta kolmannelta henkilöltä siirtyy vakuutusyhtiölle sen suorittamaan korvausmäärään saakka.

Asian arviointi

Lautakunta toteaa aluksi, että vakuutusyhtiö A:lle on siirtynyt sen ja C:n välisessä suhteessa vakuutusehtojen kohdan 12.1 mukaisesti oikeus vaatia suorittamansa korvausmäärä kolmannelta henkilöltä eli tässä tapauksessa R:n kunnalta. Tämän oikeuden siirtymisen kannalta merkitystä ei ole sillä, onko vakuutusyhtiön suorittama korvausmäärä perustunut vakuutusehtoihin. Asiassa on siten merkityksetöntä se, miten vakuutusyhtiö A:n ja C:n välisen vakuutussopimuksen suojeluohjeita ja rajoitusehtoja tulisi heidän välisessään suhteessa tulkita.

Vakuutusyhtiö A:n ja R:n kunnan välisessä suhteessa mahdollinen takautumisoikeus syntyy yleisten velvoiteoikeudellisten takautumista koskevien sääntöjen nojalla, mikäli R:n kunnan katsotaan olevan korvausvastuussa vahingosta, josta vakuutusyhtiö A on suorittanut korvausta C:lle. Kunnan vahingonkorvausvastuu edellyttää sitä, että rakentamisen valvonnassa ei ole noudatettu tehtävän suorittamiselle kohtuudella asetettavia vaatimuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain asiaan soveltuvia säännöksiä on osin muutettu lailla 41/2014, joka on tullut voimaan 1.9.2014. Kunnan vahingonkorvausvastuuta tässä asiassa arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksien nojalla sellaisena kuin ne ovat olleet ennen mainittua lainmuutosta laissa 132/1999.

Korkein oikeus on katsonut, että rakennusvalvonta on niin sanottua suhteutettua valvontaa, jossa valvonnan laajuus ja laatu määräytyvät rakennushankkeen vaativuuden ja siinä toimivien asiantuntemuksen ja ammattitaidon perusteella. Rakennusvalvojan valvontatehtävän huolellinen täyttäminen edellyttää sen tarkastamista, että ammattitaitoinen henkilöstö on tehnyt rakennusluvassa edellytetyt tutkimukset ja suunnittelutyön eikä rakennustarkastajalla lähtökohtaisesti ole erityistä syytä epäillä hänelle esitettyjen selvitysten luotettavuutta (KKO 2001:2). Erityisen vaativan rakennuskohteen ollessa kyseessä rakennusvalvonnalla on kuitenkin myös velvollisuus selvittää esimerkiksi rakennuksen lujuutta ja turvallisuutta koskevia seikkoja, vaikka rakennusvalvoja tietäisi rakentajien ja asentajien olevan ammattitaitoisia (KKO 2008:62).

Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että rakennusvalvonnan tarkoituksena ei ole siirtää kunnalle riskiä sellaisista vahingoista, jotka ovat rakentajan vastuulla. Rakennusvalvonnassa voidaan luottaa tietyin edellytyksin siihen, että rakentamiseen ryhtyvät ja siitä vastaavat henkilöt osaavat hoitaa asiat asianmukaisesti. Tilanne voi muuttua, jos kunnalla katsotaan jostakin syystä olevan selvästi rakentajaa paremmat mahdollisuudet estää vahingot ennalta. Mikäli rakennusvalvonta on ollut tietoinen esimerkiksi rakentajan puutteellisista taidoista ja kokemuksesta, velvollisuus valvoa toimintaa korostuu (Suvianna Hakalehto-Wainio: Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu. Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 59/2010 s. 43).

Asiassa on riidatonta se, että vahinko on aiheutunut ainakin rakennuksen rakentaneiden D:n ja F:n tuottamuksesta. Riidatonta on myös se, että D ja F eivät olleet tilanneet loppukatselmusta rakennukseen ja se, että C oli tilannut loppukatselmuksen, joka oli keskeytynyt rakennusvalvojan todettua rakennuksen rakennusluvan vastaiseksi. Tämän vuoksi rakennukseen oli haettu muutoslupaa, joka oli myönnetty. Muutostöiden jälkeen C oli tilannut uuden loppukatselmuksen. Riidanalaista on se, oliko C tilannut loppukatselmuksen koko rakennukselle vai ainoastaan muutostöille. Lautakunta pitää näissä olosuhteissa uskottavana C:n kertomusta siitä, että C on tilannut loppukatselmuksen koko rakennukselle muutostöiden lisäksi.

Lautakunta toteaa, että rakennusvalvonnalla on lähtökohtaisesti oikeus luottaa rakennushankkeeseen osallistuvien ammattitaitoon. Kyse ei tässä asiassa ole ollut sillä tavoin erityisen vaativasta tai puutteellisella ammattitaidolla tehdystä rakennustyöstä, että rakennusvalvonnalle olisi syntynyt erityinen syy epäillä rakentajien toimintaa. Se seikka, että saunaan oli rakennusluvan vastaisesti asennettu puukiuas ja että kiukaan paloeristeet olivat puutteellisia, ei lähtökohtaisesti ole rakennusvalvonnan vastuulla. Puukiukaan asentaminen rakennusluvan vastaisesti on kuitenkin seikka, johon lautakunnan näkemyksen mukaan rakennusvalvojan voidaan loppukatselmuksessa kohtuudella edellyttää kiinnittävän huomiota. Sen sijaan virheet minimisuojaetäisyyksissä paljaan savuhormin ja sisäkaton sekä savuhormin eristetyn osan ja sisäkaton välillä ovat seikkoja, joiden osalta rakennusvalvojalla on ollut oikeus luottaa rakentajien ammattitaitoon eikä näiden seikkojen havaitsematta jääminen loppukatselmuksessa synnytä rakennusvalvonnalle vahingonkorvausvastuuta vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla.

Vahingonkorvauksen edellytyksenä on lisäksi syy-yhteys laiminlyönnin ja vahingon välillä. Näyttötaakka syy-yhteydestä on vakuutusyhtiö A:lla. Rakennustarkastajan laiminlyönniksi on edellä katsottu se, että loppukatselmuksessa ei ollut huomattu sitä, että saunaan oli rakennusluvan vastaisesti asennettu puukiuas. Jotta vahinkoa ei olisi aiheutunut, olisi puukiuas tullut vaihtaa tai sen hormin paloeristeet korjata. Jos rakennustarkastaja olisi huomauttanut C:tä vääränmallisesta kiukaasta, seurauksena olisi ollut se, että C olisi toimittanut uudet piirustukset rakennusvalvontaan, joka olisi hyväksynyt ne, koska rakennusvalvonnalla ei olisi ollut syytä epäillä rakentajien ammattitaitoa. Lautakunta pitää vakuutusyhtiö B:n esittämää tapahtumainkulkua uskottavana ja katsoo, että rakennusvalvonta olisi myös uudessa lupaharkinnassa voinut luottaa rakentajien ammattitaitoon. Vakuutusyhtiö A ei siten ole näyttänyt, että saunan paloturvallisuus olisi korjaantunut, vaikka rakennusvalvonta olisi huomannut puukiukaan saunassa. Tämän vuoksi lautakunta katsoo asiassa jääneen näyttämättä, että rakennusvalvojan huolimattomuus olisi syy-yhteydessä aiheutuneeseen vahinkoon.

Lopputulos

Lautakunta katsoo, että vakuutusyhtiö B:n päätös on asianmukainen.

Vakuutuslautakunta oli yksimielinen.

VAKUUTUSLAUTAKUNTA

Puheenjohtaja Norros
Sihteeri Mäenpää

Jäsenet:
Karimäki
Korpiola
Rusanen